全球“限塑令”谈判进行中，能管得住所有国家吗？

今天，一项全球“限塑令”即将迎来重要的第四次谈判。一百年前，塑料还是伟大发明，如今却因为破坏环境、危害人类健康而成为众矢之的。面对庞大的塑料污染，这一次，人类能团结起来，给“战塑”开个好头吗？

陆地上的塑料垃圾堆积如山｜UNEP

从伟大发明到污染源头，

威胁地球生态的“众矢之的”

全球只有不到10%的塑料垃圾被回收[1]。大量聚集的塑料垃圾流入海洋，对海洋生物造成致命影响。塑料甚至已经融入了地球地质层，形成“塑料岩石”，被长久地保存在地质记录中。

巴西科学家在特林达德岛（Trindade Island）发现了“塑料岩石”｜ Marine Pollution Bulletin

除了环境污染，塑料还和气候变化有关。根据现有研究报告估算，近年来全球塑料行业每年碳排放量约为13亿-20亿吨CO2e（二氧化碳当量），占全球温室气体排放总量的3.4%-4.5%；预期到2050年，这一数字将上升至28亿-32亿吨CO2e，与塑料生产、使用和处置相关的温室气体累计排放量可能会达到全球碳预算的15%，到2060年全球塑料行业年碳排放量将达到40亿吨CO2e以上[2] [3]。

CO2e 代表“二氧化碳当量”，将不同的温室气体按照全球增温潜势值转化为等量的二氧化碳计算得出，可以用于统一比较不同温室气体的排放量。｜CIEL《塑料与健康：塑料星球的隐藏成本》摘要

日常生活几乎难以避免的塑料，也对人体健康造成威胁。据最新的研究，已在塑料中发现超过16000多种化学品[4]，这些化学品在塑料的全生命周期中释放，其中约有四分之一对人类健康存在潜在隐患[5]。据联合国环境署的《塑料中的化学品：技术报告》（Chemicals in plastics: A Technical Report）研究，已发现人体暴露于这些有毒化学品与多种急性、慢性或多代毒性作⽤有关，可能对人体的生殖和发育系统有毒性影响[6]。

在塑料的全生命周期，人类通过食入、吸入和皮肤直接接触的方式暴露于多种有毒化学物质和微塑料｜CIEL《塑料与健康：塑料星球的隐藏成本》

因此，塑料污染如今正处于气候变化、生物多样性丧失和环境污染这三重地球危机的前沿，而且这一问题还在不断加剧。近年来，国际社会已意识到这一严峻的环境危机，呼吁在全球层面解决塑料污染，制定关于塑料污染的全球多边环境治理协定。

然而，目前与全球塑料治理有关的多边环境协定都并非直接解决塑料问题。比如，《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》是控制有害废弃物越境转移的；《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》限制和禁止使用多种有害化学品；国际海事组织（IMO）负责船舶运输相关的塑料垃圾管理以防止海洋污染。所以，现在亟需一份系统性解决塑料污染的国际环境协定，来治理塑料污染，提高资源利用，降低温室气体排放。

据科学家团队最新统计，只有980种塑料化学品受《斯德哥尔摩公约》等全球环境协定的管控，仍有3651种引起关切的塑料化学品未被管控，应列入受管控的“红色名录”[7]

所有国家统一限塑？

“全球塑料公约”应运而生

“全球塑料公约”要从世界上最高级别的环境决策机构——联合国环境大会（UNEA）说起。大会成员国现有193个联合国会员国，每两年召开一次大会，来确定全球环境政策的优先事项，并制定国际环境法。

联合国环境大会最早开始关注塑料污染问题可以追溯到2014年——第一届联合国环境大会就有海洋塑料污染的优先事项。到2017年，第三届联合国环境大会就有提出全球共同应对塑料污染的想法。

2021年，多国向联合国大会提提案，建议制定世界范围内解决塑料污染问题的国际文书，其中“法律约束力”成为各提案关注的重点之一。

最终经过多方讨论与决议，2022年3月，第五届联合国环境大会续会上，各国首脑、环境部长和其他部门代表终于终于将此事提上日程，《终结塑料污染：制定具有法律约束力的国际文书》这一历史性决议由此诞生。大会还决定就塑料污染问题设立专门的政府间谈判委员会（INC），组织5次系列会议进行磋商谈判，希望最终能在2024年年底前完成制定一项具有法律约束力的国际文书（即我们所说的“全球塑料公约”）[8]。该决议的达成标志着应对塑料污染的全球统一行动的开启。

决议通过现场｜UNEP

这次决议的另一个重点是强调从塑料的整个生命周期综合考虑。在塑料的生产、消费、处理的一整个流程中，塑料都有可能发生污染。我们不能只考虑最末端的塑料垃圾怎么解决，还要从源头来治理。

因此，“全球塑料公约”就是一份关于塑料污染的“国际环境法”，基于各国的国情与能力，对塑料的上、中、下游阶段在全球层面制定一系列的管控措施。

第5/14号决议要求开五次政府间谈判会议。目前政府间谈判会议已召开三次，4月23日到4月29日，第四次会议将在加拿大渥太华召开，审议这项国际文书的修订版草案，而按照决议时间线，本年底第五次也是最后一次谈判会议需要就文书案文草案达成一致意见，2025年召开外交会议通过并开放签署该文书。

目前政府间谈判会议已召开三次，第一次会议谈论“全球塑料公约”框架结构，请秘书处根据会议讨论编写一份文书潜在要素备选方案，第二次讨论了这份备选方案提出秘书处会后编写文书“零草案”，第三次讨论文书“零草案”并请秘书处会后进一步编写文书修订版草案。目前这份草案长达70余页，将在第四次谈判会议讨论，预计再被进一步完善供第五次讨论[9]｜UNEP

第四次谈判明天召开，

核心分歧会有结果吗？

结合三次政府间谈判的历程，各方针对“全球塑料公约”的实质性条款还存在较大分歧，可能各国代表考虑本国政治、经济等立场及资金不足、履约能力等因素，谈判过程中可能存在拖延、停滞不前、要求法律术语解释、议事规则不通过等多种情况，距离达成最终共识存在不小的挑战。以下梳理列举几项核心分歧。

解决塑料“污染”？

塑料在现代日常生活中发挥着至关重要的作用。在谈判中有代表国认为不能一杆子打死，可以通过区分塑料类型，确定可能造成塑料污染的塑料和塑料产品类型，从而可以对症下药，例如在产品设计下功夫，最大限度减少塑料污染。

根据《塑料科学》的研究说明，以塑料包装和其他一次性塑料产品为主的短寿命塑料产品是最大的塑料污染源[10]。柔性塑料薄膜与多功能塑料材料最难回收，占短寿命塑料的 59%，但却造成了 80%的污染。这也是国内多家塑料议题环保组织关注的焦点，倡导普通消费者少用一次性塑料产品、多重复使用。然而，这其实远远不够。塑料产品应该从源头减量，把产品设计从一次性转为重复耐用，同时建立重复使用的系统。

“全球塑料公约”范围之争？

根据第5/14号决议以针对塑料全生命周期的综合办法为基础解决塑料问题，有成员国代表认为塑料全生命周期应涵盖从提取到生产、设计、使用、消费、处置和补救的塑料整个生命周期，有代表认为范围适用从塑料产品设计到塑料废物无害环境管理的整个生命周期的塑料污染，亦有其他的建议（范围的案文备选方案有16种之多）。

此处核心争议之一在于是否要对塑料上游的生产进行限制。我们知道塑料生产主要使用化石燃料——塑料生产得越多，燃烧的化石燃料就越多。海湾石油国对这一点的强力介入使争议陷入胶着状态。

塑料全生命周期

塑料全生命周期可以简单地划分为上游、中游和下游活动。

上游活动包括塑料从原油、天然气或回收和可再生原料（例如生物质）中获取的原材料以及聚合。这一阶段已经发生了塑料泄漏到环境中（例如颗粒、薄片）的情况。

中游活动包括塑料产品的设计、制造、包装、分销、使用（包括重复使用）和维护以及相关服务。将塑料产品尽可能长时间地保持在中游是实现循环的理想做法之一，因为中游是塑料产品价值最高的阶段。

下游活动涉及报废管理——包括分离、收集、分类、回收和处置。

管控措施——强制还是自愿？

“全球塑料公约”最常被提到的是文书要求是具有“法律约束力” ，这其实在全球多边环境协定比较常见，以《关于汞的水俣公约》为例，因重金属-汞已被确认对神经健康等产生极大危害，水俣公约要禁止制造、进口和出口添汞制品（包括含汞的体温计、血压计、电池、荧光灯等9种制品）。签订后各国同意受到本公约的约束，并接受履行与遵约委员会的审查。

文书实质性条款即管控措施，体现在对各国是否有明确的约束，表现在强制措施还是国家自愿措施。例如，对初级塑料聚合物的生产和供应水平设定规定的全球削减目标，还是国家自主目标减少生产水平；对塑料中的危险化学品根据附件清单，是采取必要措施消除，还是尽量减少并酌情消除。在全球多边环境协定中，设立强制性的管控措施，各缔约国就要受到约束与审查，定期向缔约方大会汇报各国完成情况。

文书第二部分实质性条款：管控措施

全球治理体系实际从20世纪两次世界大战后才逐渐建立。全球环境治理体系更晚，是自1972年以来由联合国为代表推动下制定的。要在如此紧凑的时间里，全球达成一致的终结塑料污染的细致规则，实属艰难。但塑料污染已经是全球迫在眉睫的环境问题，还是得加快步伐、全力以赴。

对我们来说，“全球塑料公约”若签署通过，将是一次全球的“限塑令”。我们习以为常的一次性塑料包装、一次性餐具等塑料制品可能会因为条约逐渐消失，生活也许变得不再那么便利。但对于被塑料缠住窒息的海龟、误食塑料生病的海鸟，和无数担忧塑料污染的人们来说，终结塑料污染的未来，是一个更值得期待的未来。

参考文献

[1] 《From pollution to Solution, a global assessment of Marine litter and plastic pollution》，UNEP，https://wedocs.unep.org/bitstream/handle/20.500.11822/36963/POLSOL.pdf

[2] 塑战速决实践指南，联合国环境署，https://wedocs.unep.org/bitstream/handle/20.500.11822/42437/Plastic_Pollution_WED23CH.pdf?sequence=11&isAllowed=y

[3] 《From pollution to Solution, a global assessment of Marine litter and plastic pollution》，UNEP，https://wedocs.unep.org/bitstream/handle/20.500.11822/36963/POLSOL.pdf

[4] Martin Wagner, Laura Monclús, Hans Peter H. Arp, Ksenia J. Groh, Mari E. Løseth, Jane Muncke, Zhanyun Wang, Raoul Wolf, Lisa Zimmermann (2024) State of the science on plastic chemicals - Identifying and addressing chemicals and polymers of concern, http://dx.doi.org/10.5281/zenodo.10701706.

[5] H. Wiesinger, Z. Wang and S. Hellweg, “Deep Dive into Plastic Monomers, Additives, and Processing Aids”, Environmental Science and Technology, vol. 55, no. 13 (July 2021), pp. 9339–9351

[6] UNEP (2023). “Chemicals in plastics: A Technical Report”, available on the UNEP website at https://www.unep.org/resources/report/chemicals-plastics-technical-report. Accessed 9 May 2023.

[7]Martin Wagner, Laura Monclús, Hans Peter H. Arp, Ksenia J. Groh, Mari E. Løseth, Jane Muncke, Zhanyun Wang, Raoul Wolf, Lisa Zimmermann (2024) State of the science on plastic chemicals - Identifying and addressing chemicals and polymers of concern, http://dx.doi.org/10.5281/zenodo.10701706.

[8] 联合国环境大会2022年3月2日通过的决议 5/14. 结束塑料污染：制定具有法律约束力的国际文书，UNEP/EA.5/Res.14，UNEP，2022-03，https://wedocs.unep.org/bitstream/handle/20.500.11822/39812/OEWG_PP_1_INF_1_UNEA%20resolution.pdf

[9] 旨在制定一项具有法律约束力的塑料污染（包括海洋环境中的塑料污染）国际文书的政府间谈判委员会第三届会议报告NATIONS UNIES (unep.org)

[10] 塑料科学，UNEP/PP/INC.1/7，2022-09，https://wedocs.unep.org/bitstream/handle/20.500.11822/41314/Plastic_Science_C.pdf

作者：Ling

编辑：小毛巾、麦麦

题图来源：UNEP

本文来自果壳自然（ID：GuokrNature）